作者简介：眭依凡，浙江大学教育学院教授、高等教育研究所所长；中国高等教育学会学术发展咨询委员会委员；李芳莹，浙江工业大学马克思主义学院讲师。
摘要：制度建设与完善是实现高等教育治理现代化的关键所在。在对高等教育治理现代化及其重要性，以及制度概念及其理论解读的基础上，阐释了制度与高等教育治理之间的逻辑关联性。继而从高等教育治理主体必须强化制度之于高等教育治理重要性的理性认识，政府必须加强有利于高等教育宏观治理现代化的基本制度建设，大学必须加强回归大学本质属性与核心使命的制度建设与完善，讨论了基于制度理性的高等教育治理现代化行动选项。
关键词：高等教育治理现代化；制度理性；高等教育宏观治理；大学内部治理
由于高等教育人才培养和知识创新并藉此推动社会进步的知识属性，赋予了无论作为国家事业还是社会活动的高等教育具有极其强烈的社会性。故此，高等教育体系绝非是可以与社会隔绝的封闭系统，而是边界模糊甚至无疆界的以知识开放为特征的社会巨系统。构成这一巨系统的主体包括高等教育系统内外部所有利益相关者，如作为高等教育举办者的政府主管部门、作为高等教育实施者的大学集群、作为高等教育消费者的学生及其家庭、作为高等教育产品接受者的社会和市场，以及其他高等教育投资者等，上述利益相关者共同构成高等教育治理主体。然而，由于政府是高等教育宏观治理的主体，而大学集群是实施高等教育的主体，为便于集中讨论高等教育治理现代化问题，高等教育治理模型可简化为：宏观治理主体即政府和微观治理主体即实施高等教育的大学集群。尽管二者在治理重点与权责上不同，但二者均为高等教育治理最重要且高度关联的主体。因此，关于高等教育治理现代化的研究应该从宏观治理和微观治理两个层面切入。此即，高等教育治理现代化研究必须置于国家治理现代化的战略框架下，既要回答有关对高等教育治理现代化的诸如基本规律理性认识及政府宏观治理等方面的共性问题，又要回答高等教育治理现代化的诸如大学分类发展及其办学治校之改革实践等方面的个性问题。若以与时俱进之高标准审视已历经十年之久的高等教育治理现代化探索实践，效果虽显却仍不尽如人意。究其原因，或许还有关键问题尚未解决。那么高等教育治理现代化的关键问题是什么？本研究认为：就社会治理的底层逻辑而言，其本质或关键是制度建设及其完善。高等教育治理现代化研究亦然，这就为我们从制度视角切入高等教育治理及其现代化奠定了认识基础。
一、高等教育治理现代化解读及其重要性
深度解读高等教育治理及其现代化，并在此基础上对高等教育治理现代化之重要性加以讨论，这是本研究解决价值层面认识问题之必要。
（一）概念解读：高等教育治理及其现代化
治理作为一种在领导层权力体系主导下，协调管理层、执行层及其成员共同参与管理的新型管理模式，具有多主体性、整体性和效率性等特征。具体而言，治理的多主体性表现为，其运作基础不只是自上而下的权力运行即垂直控制，而是协调各利益相关方共同参与管理及共享管理；治理的整体性主要指组织之间及其成员相互依存的框架性关系结构；治理的效率性体现为，治理是在公共目标支配下强调效率的管理活动。高等教育治理作为一个以提高治理效率为目的的复杂多层次系统，涵盖了治理结构与治理过程两大核心要素。作为要素一的高等教育治理结构是关于高等教育治理的组织结构及其权力结构和运行机制的概念，其规定了治理体系内部诸要素及其之间的关系，是高等教育系统稳定运行的基础，具有相对静态性，主要通过包括基本制度与工作制度在内的制度性设计以保障治理框架的完整和稳定。其中，基本制度框定治理的组织结构及其权力结构，工作制度保障治理的具体运行机制。作为要素二的高等教育治理过程包括治理主体和治理能力，治理主体即指高等教育系统内外部所有利益相关者；治理能力强调治理结构诸要素在治理过程中的工作效能表现，尤其是反映治理者能否充分发挥组织诸要素作用的效能概念。相对治理体系，治理能力受治理者素质的影响极大，其非稳定的动态性特征更为突出。
关于高等教育治理现代化，其不仅是高等教育系统从以控制为手段的传统管理方式向以效率效能为目的的现代治理模式变革和转型的过程，亦是按高等教育属性规律并以高等教育的高质量、高水平和高效率发展为目标追求的、富有国际竞争力并极具先进性的高等教育治理模式，其核心要素如图1所示，包括治理理念的现代化、治理结构的现代化和治理能力的现代化。由于大学集群是保证高等教育活动得以发生的、以实施高等教育为目的的高等教育治理主体，是故笔者以大学为例讨论治理理念、治理结构及治理能力现代化的问题。其一，关于治理理念的现代化是高等教育治理现代化的价值向度和实践引领，旨在回答“大学为何需要善治”这一认识问题。其基于“大学本身就不是一个‘统治’的组织，当下的大学管理面对诸多挑战以及大学必须找到效率更高的新的管理模式”这一逻辑前提，对高等教育治理政策制定、价值观形成以及行动方向选择，乃至引领治理结构变革和治理能力提升均具有深刻影响。其二，关于治理结构的现代化是高等教育治理现代化的制度设定与关系规范，旨在回答“大学如何实施善治”这一操作性问题。其具有整体性、协同性和层次性等特征，要求通过推进系统化、协作化和分权化的治理方式以适应多样与多变的内外部环境，增强高等教育治理的合法性和行动效率。此外，治理结构的现代化亦是治理理念得以践行和治理能力得以提升的载体。其三，关于治理能力的现代化是高等教育治理现代化的核心动力与质量保障，旨在回答“大学能否实现善治”这一效能性问题。其以涵盖“思想力”“组织力”“决策力”“制度力”“资源力”“文化力”及“校长力”等多个领导力要素构成的结构性领导合力亦即“大学领导力”为核心，决定了大学能否有效应对复杂治理问题并实现既定的治理目标，是治理结构能否发挥作用和治理理念能否引领治理实践的关键。
（二）高等教育治理现代化的重要性
推进高等教育治理现代化，须率先解决两个基本认识问题：其一，高等教育治理现代化在国家治理现代化进程中的重要性何在？对此问题的回答必须将高等教育治理现代化置于中国式现代化这一宏观背景下。其二，高等教育治理现代化应该解决什么问题及如何解决？回答这一问题则必须针对掣肘高等教育治理现代化的现实问题，并从高等教育治理的底层逻辑寻找化解困境之道。
首先，讨论高等教育治理现代化在国家治理现代化进程中的重要性问题。由于“基本实现国家治理体系和治理能力现代化”既是中国式现代化强国建设提出的必然要求，亦是实现中国式现代化强国建设的坚实基础。因此，有必要把高等教育治理现代化之重要性置于中国式现代化的时代背景下加以认识。习近平总书记在党的二十大报告中强调：“中国式现代化是中国共产党领导的社会主义现代化，既有各国现代化的共同特征，更有基于自己国情的中国特色”。共同特征可以理解为，中国式现代化亦必须在具有国际比较意义上的现代化要素方面，体现中国具有比较优势的发展水平及发展实力。诸如教育强国、科技强国、人才强国、文化强国等均可视为具有各国现代化共同特征的要素。然而就上述诸要素而言，高等教育以其强大的生产力属性对国家发展及社会进步更具直接性及动能性，亦是科技强国、人才强国、文化强国建设的基础和动力，从而成为国家的核心竞争力和教育强国建设的龙头。有鉴于此，不仅《中国教育现代化2035》明确提出“到2035年我国必须实现高等教育竞争力明显提升”这一阶段性目标，《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》更明确将“为建设社会主义现代化强国、全面推进中华民族伟大复兴提供有力支撑”视为包括高等教育现代化在内的教育现代化目的所在。缺失了率先致力于高等教育强国建设的行动，我们将难以建成综合国力和国际影响力领先的现代化强国。高等教育强国建设之于中国式现代化强国的前置逻辑关系，决定了高等教育治理率先现代化的重要性。此外，高等教育治理现代化重要性还体现在：作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成，其不仅关涉我国高等教育系统内部治理结构的创新与治理能力的提升，亦是统筹推进教育科技人才体制机制一体改革、深化高等教育综合改革、提升国家创新体系整体效能的基本保障。
其次，讨论高等教育治理现代化应该解决什么问题及如何解决的问题。为顺应国家治理体系和治理能力现代化的改革大势，我国高等教育及大学内部治理现代化建设开展了诸多有益探索，但仍然面临不少困境，比如对治理的认识不够深入、治理理念不够明确、治理的基本制度与工作机制尚不健全等，由此导致治理效率偏低、治理效果不尽如人意。既然关于高等教育治理现代化之于国家治理现代化具有奠基及引领之重要性的认识已经到位，而且高等教育治理现代化进程中存在的现实困境也已清晰，因此，当前最为紧迫的工作是找到解锁问题链的关键所在。从高等教育治理得以发生且有效和持久的底层逻辑思考破解之道，这不仅具有方法论意义且具有牵住引领高等教育治理现代化之“牛鼻子”的价值。如前文笔者对高等教育治理体系及其能力的概念界定，制度及其建设与完善无疑是治理及决定其成效之底层逻辑的关键要素。正是此因，《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》把“继续完善和发展中国特色社会主义制度”与“推进国家治理体系和治理能力现代化”并列为全面深化改革的总目标之首要，而且特别强调必须把“坚持以制度建设为主线，加强顶层设计、总体谋划，破立并举、先立后破，筑牢根本制度，完善基本制度，创新重要制度”确立为全面深化改革的原则之一。由于制度之于治理现代化具有基础性、保障性及导向性，由此决定了加强制度建设与完善既是高等教育治理现代化亟待解决的问题，亦是高等教育治理现实困境的破解之道。最后需要强调的是，为实现以质效提升为目标、以善治为旨归的高等教育治理现代化，既要立足我国高等教育治理现代化的实践需求，亦要突出中国式现代化之国情特征，故我国的高等教育治理现代化之制度建设必须具有本土适用性，这一适用性的直接体现即制度的完善。
二、制度及其与高等教育治理的逻辑关联性
基于底层逻辑的分析，上述虽然提出了制度及其建设与完善既是高等教育治理现代化进程中需要解决的核心问题，亦是根本解决高等教育治理现代化问题的关键路径。但这一结论是否成立，有待通过论证明确两者间的逻辑关联性。
（一）制度概念及制度理论解读
无论是作为社会科学研究还是组织治理实践的重要概念，关于制度的界定因学科研究的需要或治理实践的要求而各有侧重。如政治学将制度视为嵌入在政体或政治经济组织结构中的正式或非正式程序、规则和惯例，其核心功能在于通过提供稳定且可预测的行为框架以促进政治体系的有序运作和社会有效治理。管理学把制度界定为组织内外部的规范、准则及程序体系，其核心功能在于促进协调管理过程、提升组织运营效率以及增强组织竞争力。经济学则关注制度如何通过结构化的激励机制影响个体和组织决策，从而增进整体经济绩效，将制度界定为包括法律法规、产权保护、市场规则、合约执行机制等在内的影响经济行为和资源配置的正式与非正式规则体系，其核心功能在于减少交易成本、规范市场行为，促进经济效率与增长。社会学视角中的制度概念既包括正式的法律、法规、组织结构和政策，亦涵盖非正式的习俗、传统、价值观和社会规范，其核心功能在于规范社会行为、分配资源、调节社会关系，并为社会成员提供行为框架和预期。据此，笔者可以把制度概念按属加种差的逻辑要求界定如下：制度是特定社会或组织为维护必要秩序，对组织及其成员的权力、责任、义务与行为进行规定的体系化规则。（见图2）作为一种治理工具，制度的操作价值在于对社会及其组织之间的关系及运行机制，以及社会及其组织成员的关系及个体行为予以必要的规定，从而为社会及其组织及组织内部成员间的互动提供具有约束性的关系框架。
制度理论主要用于分析并解释各种制度的产生与变迁，以及制度对社会及组织及其成员具有什么影响及如何产生影响。学界对制度产生、变迁及其作用的解释有着不同的认识逻辑，并由此导致了研究取向及其材料取舍的不同，以及研究方法的不同，但其核心关注无不聚焦于制度对社会活动具有持久稳定性的规范作用。19世纪末20世纪初，马克斯·韦伯便强调社会结构和文化规范对经济行为的影响，其“理性化”概念及其对科层制和权威类型的研究为后来的制度理论奠定了基础。如在经济学领域，制度经济学奠基者凡勃伦和康芒斯于各自的研究，强调了诸如习惯、惯例、法律等社会制度在塑造经济行为中的核心作用。加尔布雷思继承了凡勃伦和康芒斯的制度经济学传统，强调经济行为受到制度安排、文化和权力结构的深刻影响。新制度经济学的开创者科斯在批判前人研究的基础上揭示了制度安排如何通过降低交易成本来塑造经济行为，将制度从外生变量转为内生分析对象，重构了既往经济学对制度的认知，即制度不仅是约束条件，更是经济效率的创造者。诺斯则强调了制度是长期经济绩效的根本决定因素，并将其视为包含正式规则和非正式约束的“社会博弈规则”和互动框架。社会学新制度主义将制度视为社会行为和组织运作的基础，关注制度构建、变迁及其扩散的动态变化过程。迈耶借鉴早期社会理论家涂尔干、韦伯等的见解，认为社会秩序在很大程度上是社会规范和规则的产物，这些规范和规则构成了特定类型的行动者，并规定了它们可以采取的行动方式，其后又与罗恩强调了制度环境对组织行为的结构性影响。斯科特在综合诸类制度理论的基础上假定制度由“规制性要素”“规范性要素”和“文化-认知性要素”组成，并借由这些基础要素与相关活动和资源建立弹性联结，从而促进社会生活的传播、维持和再生产。制度逻辑理论主张制度环境的多样性与冲突性，个体和组织行为受多重制度逻辑的交叉影响，强调行为者的能动性和制度变迁中的互动过程，促使制度理论从单向的“制度效果”转向更为复杂的“制度过程”分析，亦将自下而上的影响模式涵盖在内。
概言之，制度理论凭借其多层次、多维度的分析框架用于研究从宏观全球框架到微观人际互动等各系统中，为解释组织及其所处环境中的复杂动态变化，以及分析指导组织实践和社会发展提供了丰富的理论工具。基于制度会对各种社会及其组织行为和结果产生实质性的影响，人们既可以用制度来解释社会及其组织出现的各种相对稳定的框架结构和行为模式，亦可利用制度来实现社会及其组织相对稳定的框架结构和行为模式。例如，经济学家在发现制度对经济发展的影响不可忽视后建立了制度经济学派，从而把制度作为考察影响社会经济发展的主要因素及分析工具。受此启发，我们亦可从制度理性视角去探究高等教育治理现代化的底层逻辑。
（二）制度价值及其作用与高等教育治理的逻辑关联性
我们把组织或有组织的社会统称为社会组织，它们均是制度的产物，高等教育作为一个有组织的社会系统亦然。为了明晰制度与高等教育治理的逻辑关联性，有必要从治理视角阐述制度的功能，以此加深我们对制度的认识。
据领导力理论，制度既是领导过程的重要情景要素，更是不可或缺的治理工具，其对治理环境的营造及组织及其成员的行为构建所产生的作用是不可替代的，组织及其成员个体的行为均可以从组织的制度中找到原因或依据。故此，我们在治理语境中将制度界定为一种以法治文本呈现的具有相对稳定性及持久性的治理工具，其在治理过程中具有图3所示的诸如界定权力边界、确定组织内部关系、消除外部干扰、降低不确定性等基本作用，但制度的最终目的是提升治理效率。制度不仅具有规范社会组织及其成员行为的作用，还具有引领社会组织及其成员行为的价值。制度对治理的影响之所以越来越受到重视，不只是制度确保了社会组织运行秩序，更在于其最终确保了组织治理的效率。故此，凡与时俱进的社会组织均有通过不断反思已有制度存在的缺陷并加以修正以提升治理效率的理性。
从社会组织治理的视角，制度的功能可以概括如下：其一，系统架构与动态调试。通过界定权力边界和行为空间，制度有利于促进社会协调与整合。差异化的制度指向需要对各种可能具有负向外部性的机会主义行为加以约束，从而降低交易中的不确定性和不可预见性。其二，资源配置与激励驱动。制度的产生和维系本身是社会环境引发的竞争压力的结果，其必须承载改善社会资源条件与经济效率的功能诉求。作为利益获得和目标达成的重要保证，制度通过设置规则以规范社会成员的行为选择，调节利益分配、社会资源配置效率和人力资源的发展。其三，价值形塑与伦理规范。制度所给定的特定信息有利于人们在存在不确定性和风险的环境下形成稳定的预期和特定的认知模式，从而指导个人和组织行为。
2024年诺贝尔经济学奖授予了在“制度如何形成并影响经济繁荣”研究领域贡献突出的三位制度经济学者阿西莫格鲁、约翰逊和罗宾逊，就是对制度之于国家治理具有关键影响的最好证例。也正是基于制度之于国家竞争力的极端重要性，从事国际竞争力评价的世界经济论坛，其极具国际影响力的《全球竞争力报告》亦把制度作为评价国际竞争力的12个支柱项目之首。由此足见，制度设计的质量既是导致国家及地区在技术、物质和人力资本等差异的关键因素，亦是导致社会组织治理效率高低的关键要素。
通过基于治理视角对制度理论的分析，制度与高等教育治理现代化的底层逻辑关系显著呈现。可从以下两方面切入加以阐析：其一，如前所述，由于高等教育治理包括两大层面，一是体现高等教育治理体系框架的治理结构，二是反映治理主体及其治理能力的治理过程。因此，高等教育治理现代化必须以上述两者协调同步的现代化为基础，任何一方的缺失都难以达成提升高等教育治理效率的目的。其二，高等教育治理之组织结构及其权力结构本身就是关于高等教育治理的基本制度和运行机制亦即工作制度的概念，而高等教育治理能力虽然是关于治理结构诸要素在治理过程中的工作效能表现，尤其是反映治理主体能否充分发挥组织诸要素作用的效能概念，但其治理主体是在治理体系亦即反映治理基本制度和工作制度规定的框架下发挥作用的。据此，制度与高等教育治理现代化的逻辑关切性进一步得以证实。正是基于两者的高相关性，我们必须把与基本制度设计及运行制度安排高度相关的管理体制与机制改革，视为我国高等教育内涵式发展之首要。就高等教育治理现代化本质而言，其本就是按高等教育规律高质量、高水平、高效率发展且富有国际竞争力及时代先进性的治理模式，是与时俱进的科学治理及依法治理的具体体现，而其前提和保障即制度的建设与完善。
就实施高等教育的主体大学而言，其作为学术组织的基本属性决定了大学必须是一个高度理性的社会组织，其理性既来自大学文化的历史基因，更来自大学制度与时俱进的改革与完善。大学必须重视制度构建和完善以提升治理效率，可以概括如下：其一，由于大学人才培养、科学研究和社会服务基本职能的实现，以及附着在大学组织知识属性之上的诸如学术自治、学术自由带来大学内部治理的高度复杂性，从而决定了大学是需要有效治理的组织；其二，组织的有效治理要求大学必须建立一个既能围绕核心使命运行，又能调动各级学术机构及其成员主观能动性与创新潜能，确保大学目标实现的大学制度。因此，大学的有效治理依赖于有效的大学制度。可以说，教育部先后对我国高校提出现代大学制度建设及建立完善大学章程的要求，就是基于制度之于大学内部治理的重要性做出的准确判断和重大选择。关于制度的重要性，党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》特别强调：“中国特色社会主义制度是党和人民在长期实践探索中形成的科学制度体系，我国国家治理一切工作和活动都依照中国特色社会主义制度展开，我国国家治理体系和治理能力是中国特色社会主义制度及其执行能力的集中体现。”高等教育治理及其现代化亦然，必须在高等教育的科学制度体系及由其形成的制度理性下进行，此即制度之于治理现代化的底层逻辑。
三、基于制度理性的高等教育治理现代化行动
关于高等教育治理现代化的重要性，有必要重申如下：其一，高等教育体系是反映国家科技竞争力强弱的战略构成；其二，高等教育现代化必须在国际高等教育坐标系上，体现其在比较意义上具有的比较竞争优势；其三，高等教育治理现代化是审视世界高等教育现代化强国的共同特征和不可或缺要素。在此基础上，高等教育治理现代化的行动目标可概括为：有利于统筹推进教育科技人才体制机制一体改革，以提升国家创新体系整体效能及加快实现高等教育体系的高质量发展；有利于加快实现高水平科技自立自强以增强自主创新能力，全面提高人才自主培养质量以造就拔尖创新人才。在高等教育治理现代化的重要性及其目标清晰的前提下，基于制度理性的高等教育治理现代化行动之紧迫性愈加凸显。
（一）高等教育治理主体必须强化制度之于高等教育治理重要性的理性认识
高度成熟的社会组织及其成员的行动皆受制于理性认识，理性认识通过决定组织及其成员行动的目的、目标以及采取基于目的、目标实现的行动，从而决定社会组织及其成员行动的效能。故此，任何社会组织的行动及其结果很大程度是被社会组织及其成员所持的理性认识预先决定的，即理性认识必须先于行动及引领行动。高等教育治理现代化行动亦然。无论是负责高等教育宏观治理的政府机构还是以实施高等教育为己任的大学，作为高等教育治理现代化的主体，必须认识到缺乏制度建设和完善，高等教育治理现代化将失去体制机制的保障，任何旨在高等教育现代化的行动尤其是涉及治理改革的复杂行动都会出现诸多的不确定性。对此，习近平总书记在2024年省部级主要领导干部学习贯彻党的二十届三中全会精神专题研讨班开班式讲话中强调新时代全面深化改革必须“坚持守正创新”，“把顶层设计和摸着石头过河结合起来”。两者都旨在强调制度理性之于我国现代化强国建设的基础性和引领性价值，这对我们强化对制度的理性认识以科学引领高等教育治理现代化行动具有现实和深远意义。高等教育治理现代化是极其复杂的系统工程，尽管作为政府宏观治理层面的高等教育治理现代化与大学微观层面的高等教育治理现代化的行动重点不同，但目的是共同的，即加快建设高等教育强国建设进程、充分发挥高等教育在教育科技人才一体化的积极作用，提升我国的高等教育国际竞争力。为达此目的，治理主体必须强化制度引领高等教育现代化行动的理性认识，通过制度建设、完善及创新，一方面为维护高等教育系统内部运行的必要秩序以减少高等教育现代化及深化改革进程中的不确定性；另一方面努力扫除掣肘高等教育现代化实践行动中的制度障碍，为根本提升高等教育治理效能提供必要的制度供给。
（二）政府行动：加强有利于高等教育宏观治理现代化的基本制度建设
高等教育作为国家教育、科技与人才竞争实力的重要载体，以及促进三者一体化的核心力量，其治理效能直接关系到国家科技创新能力与人才资源开发战略的深度耦合，并直接关系到我们能否全面提高人才自主培养质量尤其是造就拔尖创新人才及加快实现高水平科技自立自强尤其是增强自主创新能力。高等教育宏观治理现代化需以高等教育强国、高质量高等教育体系建设，以及高等教育竞争力提升为价值引领。在以人工智能为引领的第四次科技革命浪潮推动下，当前全球科技创新格局正加速重构。如何抓住这个时机提升具有第一生产力属性的科技竞争力，以及具有第一资源属性的人才竞争力，以根本解决教育科技人才一体化问题，是高等教育宏观治理层面的关键所在。由于高等教育宏观治理及其现代化作为国家战略具有牵一发而动全身的整体性，是故其制度建设必须在国家治理现代化的战略框架下，以高等教育宏观治理效能优先为价值引领，从而根本避免关涉高等教育体制机制层面的碎片化改革发生。
概括起来，基于政府层面的高等教育宏观治理的制度建设重点如下：其一，来自政府层面的高等教育治理，亟需破解教育科技人才管理系统的制度性割裂，加快统筹推进教育科技人才体制机制一体改革，根本解决在政府治理层面导致的教育、科技、人才分散管理的制度设计问题。我国正在实施的粤港澳大湾区“高等教育创新走廊”计划，旨在通过优化教育资源配置、提升科技创新能力、促进国际化合作、培养新型人才、构建国际科技创新中心以及推动区域经济一体化等多方面的努力，促进教育链、人才链与产业链、创新链的有效衔接，以推动有利于区域经济社会进步和科技创新的高等教育高质量发展模式，就是一个基于基本制度建设根本解决教育科技人才一体化问题的良好开端。西方亦有诸多成熟的案例，如斯坦福大学与硅谷之间的合作模式以市场自发为主导，辅以政府引导和政策支持，从而形成一个高效、动态的产学研协同生态系统。这种模式之所以成功，既取决于大学与企业间的长期良性互动，也取决于政府在制度环境和政策支持方面发挥的积极作用。其二，为推进来自政府层面的高等教育治理现代化，必须突破政府宏观治理主体与大学主体之间的传统科层制管理范式，努力构建符合知识传播与生产规律的高等教育制度生态，亦即在国家高等教育宏观治理的制度供给上，要充分考虑以实施高等教育为己任且最具高等教育基础性的大学主体，其与生俱来的知识开放系统的属性特征，积极营造有利于大学按自身属性规律发展的制度环境。就现状而言，来自政府层面的高等教育宏观治理，仍需通过“松绑-赋能-激活”之制度供给以形成有利于激发大学创新活力、提升国际竞争力的三重机制。其三，高等教育治理质量提升需要建立多维度的分类评价体系。加快高质量高等教育体系建设，政府层面应积极推进高校的分类及投资、绩效评价制度改革，以引领和规范各类各级高等教育机构围绕服务国家发展战略，自觉于并安心于自身的属性及层次定位，为人才培养质量提升及知识创新作出积极贡献。
（三）大学层面：加强回归大学本质属性与核心使命的制度建设与完善
在治理现代化语境下，高校组织的价值理性与工具理性构成治理效能提升的辩证统一体。价值理性聚焦于办学治校的目标导向，强调组织治理效率最大化；工具理性则体现为制度规约下的治理具体路径，以法治化运行机制与民主化决策体系的耦合为表征。二者协同构成大学内部治理场域，形成“目标-手段”相统一的治理闭环，前者确立“为何治理”的价值目标，后者解决“如何治理”的方法选择。大学内部治理本质上是在国家有关法律法规框架下，通过内部制度和组织及权力架构科学设计以合理调节大学内部各利益群体关系，充分调动和发挥大学内部要素尤其是组织成员积极性，使决策、管理及执行各组织层级及其成员目标一致并保持良好互动关系的，有利于高效实现大学组织目标的现代治理系统。
关于有利于推进大学内部治理现代化的制度理性，必须遵循“制度-结构-能力”三维契合的逻辑框架，此即：其一，创新制度供给，构建善治导向的章程完善与依法治校体系。我国高等教育治理体系历经深刻变革，其制度转型可追溯至《高等教育法》的立法实践。在法律框架推动下，大学角色逐步转变为依托大学章程实现规范办学的治理实体，由此标志着大学法治建设的突破。《教育强国建设规划纲要（2024—2035年）》就明确提出，深化教育综合改革应提升依法治教水平。以实现善治为目标的大学治理旨在以良法为基础，保障大学治理理念与治理方式的连续性、一致性及权威性，致力于推动基于法制的大学治理体系完善和基于法治的大学治理能力提升。大学章程作为大学内部治理的总体设计方案，是对各权力主体及职能部门权责的定位及其运作程序的制度化规定和规范性诠释，依法治校通过大学章程和相关制度安排，规范大学内部治理行为，确保各项事务运行机制的合法性、效率性和公信力。其二，优化治理结构，完善多元共治的治理生态。大学的内部治理体系，同样包括对大学组织结构及权力结构做出规定的基本制度，以及对大学运行机制做出规定的工作制度。为实现善治目标，以智力劳动为组织特征的大学，其人才培养及知识创新均为极其依赖大学内部教学科研组织及其成员积极性、主动性、创造性的学术活动，其内部治理难以适应传统科层制的管理模式。是故大学的制度建设及完善，必须构建有利于学术组织及其成员智力资源开发、为提高人才培养质量和知识创新水平尤其是拔尖创新人才培养及原创性知识贡献的学术组织生态，以充分反映大学内部治理要求又适切大学自身规律，并最大化提升大学整体治理质量和效率。其三，回归核心使命，创新人才培养与知识生产制度体系。大学本质上是一个集知识生产、知识传播、知识运用于一体的开放系统，因为自身鲜明的生产力属性而凸显其强烈的社会担当及国家使命。基于目前大学内部治理现代化仍然停留在治理理想甚而治理概念的层面，难以深入落实到大学内部治理的具体实践，诸如人才培养治理、科学研究治理、人才队伍治理、资源科学配置治理等关涉大学核心使命和社会职能的制度建设依旧未引起高度重视，存在的问题不仅突出且具有普遍性的现实，大学内部治理现代化必须回归大学本真和核心使命，加强大学安心于并致力于人才培养及其质量提升，以及安心于并致力知识创新及其竞争力提升的制度体系创新，以此确保大学内部治理现代化具有针对性并实现其根本价值。
就高等教育治理现代化而言，制度对其产生的影响力即与治理关系最直接最密切的制度执行力。制度之所以对高等教育治理行动具有规范及引领的作用，均以制度能有效执行为前提，只有可被落实的亦即执行的制度才是现实的制度。故此，即便从制度理性的视角强调制度建设与完善之于高等教育治理现代化的重要性，更为重要的是关于推进高等教育现代化进程的制度建设是可被有效执行的制度。此即制度完善的必要性。
（《中国高教研究》2025年第5期）